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減稅化債出實招,國企改革有亮點

2019年政府工作報告點評

日期:2019.03.12 閱讀:861

來源:現代咨詢

作者:彭軍鋮  葉 翔  郝中中

2019年3月5日上午,國務院總理李克強代表國務院向十三屆全國人大二次會議作政府工作報告。本次報告回顧了2018年政府工作,概括了2019年經濟社會發展總體要求和政策取向,并提出了2019年政府工作任務。報告對地方政府和國有企業,做出了“各級政府要過緊日子”“強化底線思維”“規范地方政府舉債融資機制”“加快國資國企改革”等關鍵表述。

一、積極財政加力提效,籌資節流減稅降費

積極的財政政策要加力提效。2018年我國發展面臨多年少有的國內外復雜嚴峻形勢,經濟出現新的下行壓力。為了確保經濟運行在合理區間,2019年要繼續實施積極的財政政策,綜合考量財政收支、專項債券發行等因素,適度提高全國財政赤字率。改革完善縣級基本財力保障機制,緩解困難地區財政運轉壓力。

各級政府要過緊日子。減稅降費直擊當前市場主體的痛點和難點,2019年要確保減稅降費落實到位,全年減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元,這會給各級財政帶來很大壓力。為了支持企業減負,本次政府工作報告提出“各級政府要過緊日子,想方設法籌集資金”,壓減一般性支出和“三公”經費,中央政府將增加特定國有金融機構和央企上繳利潤。

二、強化底線思維防風險,采用市場方式化債務

防范化解重大風險要強化底線思維。十九大報告提出,要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰,防范化解重大風險位于三大攻堅戰之首。2019年1月21日,習近平總書記在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發表重要講話強調,提高防控能力著力防范化解重大風險。此后,各地政府在開展防范化解重大風險工作過程中,“底線思維”一詞被多次提及。本次政府工作報告也指出,防范化解重大風險要強化底線思維,堅持結構性去杠桿,防范金融市場異常波動,穩妥處理地方政府債務風險。因此,各級政府在處理債務風險過程中要始終堅持“底線思維”,健全監督問責機制,嚴格查處各類違法違規融資行為,牢牢守住不發生系統性風險的底線。

鼓勵采取市場化方式,妥善解決融資平臺到期債務問題。融資平臺在我國城鎮化建設過程中發揮了重要作用,但融資平臺債務問題也一直困擾著各地政府。自2014年底地方政府債務全面清理甄別之后,如何解決融資平臺債務問題成為地方政府的一道難題。在本次政府工作報告中,四次提到“債務”,三次提到“債務風險”,可見地方政府及融資平臺債務問題一直受到中央高度重視。報告提到,2019年擬安排地方政府專項債券2.15萬億元,比去年增加8000億元,為重點項目建設提供資金支持,也為更好防范化解地方政府債務風險創造條件。要有效發揮地方政府債券作用,合理擴大專項債券使用范圍。對于融資平臺到期債務問題,鼓勵采取市場化方式解決,不能搞“半拉子”工程。

三、加大預算公開改革力度,規范地方政府舉債融資機制

加大預算公開改革力度,推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。全面規范、公開透明的預算制度是國家治理體系和治理能力現代化的基礎和重要標志,是強化預算約束、規范政府行為、實施有效監督的重大改革舉措。近年來,在黨中央和國務院的領導下,地方各級財政部門積極推動建立預算公開制度體系,取得了顯著成效。然而,財權與事權不匹配的問題始終困擾著地方政府的財政預算,迫使地方政府在正常的舉債融資之外,還得依靠融資平臺“輸血”。因此,除了預算公開,本次政府工作報告還提出,要推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革,從制度上解決地方政府事權大于財權的問題。

規范地方政府舉債融資機制。自2014年修訂的預算法和國發〔2014〕43號實施以來,地方各級政府加快建立規范的舉債融資機制,防范化解財政金融風險,取得了階段性成效。但個別地區違法違規舉債融資時有發生,如為融資平臺提供擔保、向PPP社會資本方承諾最低收益等,局部風險不容忽視。2017年4月,財政部等六部委發布了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》,明確了規范的舉債融資行為的政策邊界和負面清單,正面引導地方政府履職盡責,堅決制止違法違規舉債融資行為。因此,自2014年以來,規范地方政府舉債融資機制一直是防范財政金融風險、解決地方政府債務問題的一項長效舉措。本次政府工作報告依然要求規范地方政府舉債融資機制,說明在2019年乃至接下來的幾年內,規范舉債融資機制仍是地方政府防范化解重大風險的一項重要任務。

四、加強和完善國資監管,國企改革步入重點突破期

突出了加強和完善國有資產監管的主題。國有企業是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量,在我國國民經濟發展中起主導作用,科學的國有資產管理體制是國有企業沿著正確方向改革發展的重要制度保障。在深化國有資產管理體制改革方面,近年來有多項文件相繼發布,如《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》(國發〔2015〕63 號)、《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》(國辦發〔2017〕38 號)、《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》(國發〔2018〕23 號)。本次政府工作報告提出,加強和完善國有資產監管,推進國有資本投資、運營公司改革試點,促進國有資產保值增值。加強和完善國有資產監管的核心是要優化監管職能和方式,以管資本為主加強國有資產監管,改革國有資本授權經營體制,組建若干國有資本運營公司,支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。

積極穩妥推進混合所有制改革。混合所有制改革作為國資國企改革的重要突破口,目前已經加速進入批量落地期。今年兩會期間,多家央企提出擴展混改的廣度和深度,且中央已經敲定了試點名單,正加速推動相關工作。本次政府工作報告提出,要積極穩妥推進混合所有制改革,完善公司治理結構,健全市場化經營機制,建立職業經理人等制度。通過混合所有制改革,可以將國有企業競爭性業務全面推向市場,促使國有企業改革創新,不斷增強發展活力和核心競爭力。混合所有制改革也為轉型中的融資平臺公司提供了一條出路,融資平臺公司作為國有企業,開展混合所有制改革是適應當前國企改革大趨勢、提高自身經營實力的積極探索。進行混合所有制改革,引入非公有制經濟,從而進一步完善融資平臺公司產權制度和現代企業制度,盤活國有資產,提升融資平臺公司的經營效率和市場化運作能力,實現國有資產保值增值。

完善公司治理結構,健全市場化經營機制,建立職業經理人等制度。政府工作報告中指出,國有企業要完善公司治理結構,健全市場化經營機制,建立職業經理人等制度。通過完善現代企業制度,目的是激發國有企業活力,切實提高企業的核心競爭力。在主業處于充分競爭行業和領域的商業類子企業推進經理層任期制和契約化管理。改革國有企業工資決定機制,完善職工工資總額管理制度體系,合理拉開收入分配差距,充分調動廣大職工積極性。全面實施以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工制度。

依法處置“僵尸企業”。政府工作報告中指出依法處置“僵尸企業”。各級政府要用“傷其十指不如斷其一指”的決心持續推進“處僵治困”,認真抓好全“僵尸企業”、特困企業處置治理工作,努力實現年底前“僵尸企業”基本出清和特困企業整體盈利。開展中央企業虧損子企業全面排查摸底,做好重點企業改革脫困工作。

深化電力、油氣、鐵路等領域改革。政府工作報告中指出,將深化電力、油氣、鐵路等領域改革,自然壟斷行業要根據不同行業特點實行網運分開,將競爭性業務全面推向市場。深化電力體制改革, 推動交易機構獨立規范運行, 加快推進電力市場化交易, 穩步推進電力現貨市場建設試點, 擴大增量配電業務改革試點。 在加強成本監審調查基礎上, 深入推進第二個監管周期輸配電價改革, 繼續推進石油、 天然氣、 交通運輸等重點領域價格改革。政府工作報告明確將“網運分開”(指的是基礎設施與運用設施的生產商、供應商、用戶實施市場主體的分離)寫入,說明在重點領域實施壟斷行業網運分開,多數領域將消除壟斷,引入競爭,走向市場。

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