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地方政府化債的六條出路

日期:2019.04.09 閱讀:305

作者:丁伯康,系國家發改委和財政部PPP專家庫雙庫專家、江蘇現代資產投資管理顧問有限公司董事長。

彭軍鋮,系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司業務總監。

來源:現代咨詢

一、地方政府債務形成的原因

要了解中國地方政府債不得不提到中國分稅制改革地方政府融資平臺誕生這兩件頗具中國特色的里程碑事件。

(一)財稅分配制度的改革

在上個世紀九十年代,中央緊張的財政狀況在1993年達到頂峰。根據財政部數據顯示,中央財政收入占國家財政收入的比重和國家財政收入占GDP的比重,從1985年的39.68%和22.79%,到1993年分別降為22%和12.6%。改革迫在眉睫。

彼時中央財政嚴重吃緊,全國四千多億元的預算收入,中央集中不到一千億元,靠著這一千億元要維持一個國家運轉,還要建設國防,維持社會發展,真可謂杯水車薪。如何處理中央與地方的關系,理順中央與地方的財權和事權?1993年7月,時任國務院副總理朱镕基在全國財政會議上首次提出分稅制改革的想法。經過近一年時間的醞釀,1994年,分稅制改革正式推行。

(二)中央和地方的財權和事權的變化

1994年,國務院正式決定省及省以下稅務局分設為國稅局和地稅局,實行分稅制改革。

由于財權上移,而事權不變,地方財政開始捉襟見肘,越到基層,財權和事權不對稱的問題越是突出。具體而言,在中央將各省的部分財力上收時,各省也上行下效,將地市政府的財力上收,地市一級則將縣鄉財力上收。結果就是大大削弱了處于低層的縣鄉一級財力,基層財政越來越捉襟見肘,分稅制改革帶來了新的問題。

數據顯示,地方財政自給能力由1993年的102%下降至2006年61%,年均下降3.2%。2005年全國赤字縣、市達556個,赤字面27.5%,赤字額127.4億元。

改革后的分稅制取得了良好的運行效果。根據財政部網站數據顯示,國家財政收入占GDP的比重在1995年的10.7%觸底后開始出現持續穩定增長態勢,中央財政收入的占比則從1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%。

由于地方的財權從1993年的78%下降到目前的55%左右,但事權卻從1993年的72%先降后升至現在的85%左右,財事權力不匹配帶來30%左右的支出缺額,而地方運轉和建設只能依賴于中央的轉移支付。

(三)地方政府融資平臺的誕生

改革開放以來,隨著我國工業化、城鎮化進程的加快。中央事權下沉,地方政府承擔著基礎設施建設的壓力,而可支配財力卻又有限,地方建設的融資需求快速增長。

當時地方政府的融資渠道十分有限,因為不允許列赤字。并且也不能接受銀行借貸或者發行地方政府債券。

《中華人民共和國預算法》(中華人民共和國主席令[1994]第21 號)第 28 條規定:地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行債券,不能通過發行債券方法進行融資。《貸款通則》(中國人民銀行令 1996 年 2 號)規定:借款人應當是工商行政管理機關(或主管機關)核準登記的企(事)業法人、其他經濟組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人。

由于地方政府不能發行債券融資,只能針對貸款通則對借款人的規定想辦法,因此各大商業銀行建議地方政府成立融資平臺公司,負責承接來自商業銀行的貸款。 

地方政府在面臨著公共產品和公共服務供給短缺、財政資金短缺的雙重壓力下,在中央轉移支付不足以支配地方事權支出的前提下,很多地方政府開始嘗試通過資產劃撥、注入土地資產等成立投融資平臺公司,希望通過平臺公司融資來解決財政資金的短缺,進而彌補公共產品和公共服務供給不足的問題。

特別是在2008年,國際金融危機爆發以后,我國為應對金融危機帶來的不利影響,出臺了4萬億的經濟拉動計劃。2009年人民銀行聯合銀監會發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》(92號文),鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府融資平臺等多種方式,支持有條件的地方政府組建融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。同年10月財政部發布《關于加快落實中央擴大內需投資項目地方配套資金等有關問題的通知》(631號文),指出地方政府配套資金可利用政府融資平臺通過市場機制籌措。

于是,全國各地融資平臺設立的數量出現了井噴式的爆發。來自銀監會的統計數據顯示:到2009年5月末,全國各省、區、直轄市合計設立8221家投融資平臺公司,其中縣級平臺高達4907家,到2010年全國名單內管理的融資平臺公司超過一萬家,還有一些平臺公司名字不具平臺特征而未被統計在內。

(四)地方債務的形成

1、融資平臺舉借的地方債務

2009年以來,全國各地的城市建設進入到大拆大建時代,各種“鐵公基”項目和新區建設項目如雨后春筍一般蓬勃發展,融資平臺開始了大規模的舉債活動。期間過度或者違規舉借債務引起了國家層面的注意,國家財政部、銀監局、人民銀行陸續發布了一些約束平臺舉債的文件,但是并沒有起到明顯的約束作用,地方政府和融資平臺公司繼續通過不同渠道,包括利用企業債、項目收益債、短期融資券、中期票據、專項債、政策性銀行的貸款、專項建設基金、銀行信貸、非標融資甚至互聯網金融、P2P等各類金融工具進行債務擴張、不斷增加債務規模,地方債務像滾雪球一樣越滾越大。

2、中央代發代還舉借的地方債務

為應對2008國際金融危機,破解地方政府融資難題,規范地方政府融資途徑,增強地方安排配套資金和擴大政府投資的能力,我國在現行預算法基礎上也有所突破。經國務院批準,財政部開始代理各地方政府發債,并將其納入地方預算構成地方債務,債券到期前,地方政府需將還本付息資金繳入中央財政專戶,由財政部代辦還本付息。這一機制被稱為“代發代還”機制。2009-2011年地方政府債券延續每年2000億元的發行規模,2012、2013和2014年額度分別增加至2500億元、3500億元和4000億元。

3、地方政府通過融資平臺和PPP、產業基金等融資工具形成的隱性債務

2014年中央政府對地方政府啟動了債務甄別工作,通過甄別后債務統計地方債務總量達到15.4萬億,從賬面看不高,但實際上卻遠遠不止這些,主要是因為隱性債務太高。很多隱性債務就隱藏在政府融資平臺里,債務甄別時有些政府支出責任的債務沒有計入到政府債務的統計口徑內。國發43號文件規定,從2015年開始,地方政府通過省級政府發行地方債是政府融資的唯一合法渠道。因此,從2015年開始,地方政府又變相利用PPP或基金等方式,增加了潛在的政府債務。一是利用包裝的PPP項目融資。這一類項目主要表現為明股實債、固定收益、保底回報等形式,表面上表現為企業負債,實際是政府債務。從全國來看,幾年時間里魚龍混雜的PPP項目做到了4.7萬億規模;二是設立城市產業發展基金。政府搞城市產業基金的初衷,很多是為了基礎設施和公共服務項目的融資,并沒有真正去扶持一些前景較好的地方產業發展。這些基金通過政府承諾和擔保投給政府項目或政府公司,實質上這也形成了地方政府隱性債務的又一個來源。據統計,這項隱性債務達到了1.4萬億。這兩項隱性債務加起來突破6萬億,如果繼續任其放大將會出現金融風險,損害國家經濟的健康發展。

二、地方政府存量債務情況

(一)債券市場存量規

地方債務規模,包括地方政府債和城投債在內,中國債市總量到76.02萬億元,其中地方政府債券規模高達22.27萬億,債務規模已達債市總存量的29.29%。地方債務規模今年來極速上升。從最近地方政府債增長情況看,2014年之前地方債發行規模和增速都相對平穩,但2014年以后債務增長速度可謂相當迅速,幾乎每年以4萬億元的增速突飛猛進。

(二)存量債券的品種

地方政府債券去年首次超越國債。據統計,在地方債務中,地方債有3458只、債券余額達到15.02萬億元,位居市場第一、占比達到19.76%。然而,國債發行274只,債券余額13.40億元,占比17.62%。在2017年年末,地方政府債券已超越國債。

(三)剩余期限分布

當前的地方債中,有9.19萬億元地方債將在5年內到期、占比61.17%,有4.57萬億元地方債將在3年內到期、占比30.44%,同時有1.05萬億元地方債將在1年內都到期,占比達7.0%,短期地方債到期償還量占比不大。

隨著2015年發行的3年期地方債到期日的到來,2018年地方債到期償還量迅速增加。數據顯示,2018年到期的地方債將達到239只,到期償還量為8389.37億元,從6月份至11月份,每月到期償還量都在1000億以上,相比前幾個月將暴增百余倍,屆時面臨的債務壓力將會很大。

此外,由于本月是地方債務置換3年的最后期限,可以預計這1.73萬億元非政府債券形式存量政府債務中的大部分都將會被置換,因而本月應會有較多的置換債券發行。

截至5月,城投債規模達到7.60萬億元,其中有3.87萬億元的城投債將在3年內到期、占比50.85%,有1.90萬億元的城投債將在1年內到期、占比24.98%,償債壓力相對平均。

(四)地方政府存量債務的地區分布情況

當前地方政府公債主要集中在江蘇、山東、浙江、四川、貴州、云南、遼寧等地,其中債務余額最多的三個省份為江蘇、山東、浙江,分別為1.09萬億、9589億元、9151億元,余額占比分別為7.26%、6.38%、6.09%。

城投債方面,債務主要集中在江蘇、湖南、浙江、天津、重慶,對應的債券余額分別為1.31萬億元、4793.69億元、4379.72億元、4027.56億元和3837.66億元,余額占比分別為18.02%、6.61%、6.04%、5.56%和5.30%。

地方政府償債風險較大的省份主要集中在西南地區。截止2017年9月份,貴州、天津、重慶、云南和青海排名居于前列,占比分別達78%、76%、70%、69%和65%,已遠遠高于地方負債率60%的警戒紅線。

(五)地方政府債務余額的結構

截止2017年12月,當前地方政府債務余額的結構按一般債務和專項債務分,為一般債務占63%,專項債務占37%,按是否為政府債券形式分,政府債券占90%,非政府債券形式占10%。

(六)債務規模分年度變化情況

1997年以來,我國地方政府性債務規模隨著經濟社會發展逐年增長。1998年和2009年債務余額分別比上年增長 48.20%和61.92%。2010年的債務余額比上年增長18.86%,但增速下降43.06個百分點。

隨著2015年發行的3年期地方債到期日的到來,2018年地方債到期償還量迅速增加。數據顯示,2018年到期的地方債將達到239只,到期償還量為8389.37億元,從6月份至11月份,每月到期償還量都在1000億以上,屆時面臨的債務壓力將會很大。

此外,由于本月是地方債務置換3年的最后期限,政府債券置換將被加快提速。但是,由于2015年以來,地方政府和融資平臺公司,通過違規PPP模式、政府購買服務等方式,變相違法違規融資帶來的政府隱形債務的化解有諸多不確定因素、甚至困難。

三、地方政府存量債務化解的根本出路

地方政府除了自身切實做好清理負債、整合資產工作,系統摸清政府的全口徑債務、有效利用國有資產、推進融資平臺轉型外,國家還需要從頂層設計上來考慮地方政府的存量債務化解的問題。

(一)建立地方政府債務風險動態管控機制

由于2014年底,地方政府對存量債務的甄別和上報存在理解上的偏差,因此地方政府存量債務規模與實際規模存在相當大的出入。特別是最近三年的融資環境和PPP模式的泛化利用,給地方政府違法違規融資和隱形負債提供了便利條件,造成地方政府存量債務又有較大幅度的上升。因此在堅持中央不救助地方政府性債務這一剛性原則的基礎上,由地方政府組織相關部門會同金融監管部門,對所在地區的政府性存量債務,包括政府融資平臺代政府融資形成的企業債務(隱性債務)進行一次徹底的摸底排查,才能做到心中有數,底數清楚,處置準確。排查摸底,就需要對地方政府存量債務的規模、結構和形成原因,進行深入分析,同時按照結構特點、期限長短、利息高低等進行分類處置。并依據地方政府的財政收入狀況、財政可承受能力和資源可利用水平等因素,建立起一套地方政府債務風險動態管理和控制機制,以合理開發利用政府資源,平滑償債高峰,減少集中償還壓力,規避政府債務風險。 

(二)對存量債務進行重組與重構

1、分析現有債務與存量資產之間的關系,實現債務重組與債務重構。對以往政府性所債務對應的資產進行系統性分析。對于有經營性現金流并且經測算可以完全覆蓋債務本息的資產(比如高速公路、軌道交通),直接將上述債務及對應的資產劃入所在地融資平臺公司,由融資平臺公司履行償債及資產經營責任,與此同時融資平臺公司可以與債券人就債務形成時的某些條款進行充分協商,爭取實現債務重組。

2、對于有一定現金流的資產但單純通過資產經營無法覆蓋貸款本息的(比如管網類資產),可以采用以下兩種方式進行債務重構。一是可以通過PPP、資產證券化等方式將上述資產轉換成PPP存量項目,由社會資本實施項目,無法覆蓋的不足部分,政府將可行性缺口補貼列入財政支出責任,同時提高資產經營效率,獲得資金可以提前償還政府性債務。二是可以探索將資產和債務一并劃轉給本級的融資平臺公司,政府依據《關于進一步增強企業債券服務實體經濟能力嚴格防范地方債務風險的通知》(發改辦財金〔2018〕194號)和《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》(財金〔2018〕23號)等文件的有關規定,將政府提供的運營補貼做財政承受能力分析并列入中期財政規劃。

3、對于在建工程形成的存量債務,可以根據財政財金〔2018〕23號文第14點意見,開展四方會談進行債務重構。建議由地方政府牽頭,平臺公司、債權銀行、金融監管機構四方參與,對存量在建工程的債務處置進行協商談判,在充分保障各方利益的前提下,協商金融機構不抽貸、壓貸、停貸,在債務期限及延期資金成本等方面進行債務重構,達成諒解備忘錄。

(三)將存量債務轉化為專項債

針對2014年12月31日甄別與認定形成的地方政府債務狀況,進行全面的排查和確認。對于由土地儲備類項目形成的政府性債務,建議將上述儲備土地用土儲或棚改專項債券置換,以加快實現土地供應,用以償還這部分存量債務。其他沒有列入地方政府一般債務的,通過發行地方存量債務轉化專項債券進行置換,以減輕地方政府和融資平臺公司由于前期沒有準確理解財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(財預〔2014〕351號)文件精神,造成對地方政府債務情況上報不準確帶來的不利影響。

(四)引進戰略投資者,推進平臺公司混合所有制改革

推行混合所有制改革既是化解地方政府債務的有效方法同時可以提高國有企業經營效率和國有資本的運行效率,實現國有資本最大限度地保值增值,更有效地實現各類國有企業的使命。處理好融資平臺的政府隱性債務,直接關系融資平臺的健康轉型發展。融資平臺公司多年來主導地方城建投融資領域,累積了一定的資源和政策優勢,同時與政府部門有良好的合作關系,這是能夠吸引非國有股份戰略投資者合作的關鍵點所在。因此在追求合作共贏的前提之下,引進戰略投資者,推進混合所有制改革也是化解地方政府債務的舉措之一。

(五)試點開展轉型后的政府融資平臺公司債轉股

隨著嚴控地方債等文件的嚴格執行,地方政府特別是政府融資平臺的債務會出現償還危機,建議按照《關于市場化銀行債權轉股權實施中有關具體政策問題的通知》(發改財金[2018]152號)的相關內容,出臺市場化轉型后融資平臺公司債轉股的相關政策,明確對于符合條件的融資平臺公司,銀行可以以市場化方式參與債轉股,降低承接政府債務后的償債風險,完善地方政府融資平臺公司的治理結構,實現規范發展和平穩運行。

(六)進一步深化改革

截止目前,我國已出臺了多項化解政府性債務的相關文件,比如《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》(發改投資〔2017〕1266號)、《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》(發改投資〔2016〕2698號)、《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(財預〔2014〕351號)等文件,從預算管理、盤活存量資產以及開展資產證券化的角度化解存量債務。但是由于缺乏系統設計,導致政策不連續和不同步,包括支持制定時與現在的實際情況出入很大,造成了政策落實存在較大的難度。同時存量資產的管理和運作,往往與行政事業單位的改革密不可分。一方面存量國有資產的處置應按照國資委、財政部關于國有資產管理的相關文件執行,無法用PPP等模式代替國有資產的處置程序,建議國家應盡快開展上述文件的執行情況進行調研督察,發現相關問題,簡化程序,加快存量資產的投資運用,從而起到化解政府存量債務的目的。另一方面,迫切需要加大推進行政事業單位的改革力度,加快推進融資平臺公司轉型和行政事業單位的改革,真正實現政企分開、政事分開,將存量資產和城市資源以市場化手段,進行高效利用。



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